Il Consiglio di Stato ha reso il parere sullo schema di decreto in materia di dati relativi alla titolarità effettiva di imprese dotate di personalità giuridica, di persone giuridiche private, di trust produttivi, di effetti giuridici rilevanti ai fini fiscali e di istituti giuridici affini al trust. La bocciatura del Consiglio di Stato Lo scorso 22 marzo 2021 il Consiglio di Stato, con provvedimento n. 458 aveva di fatto bocciato il decreto del MEF previsto dall’art. 21, comma 5, D.Lgs. n. 231/2007 chiedendo di fornire una serie di valutazioni, chiarimenti ed elementi di conoscenza ampiamente motivati dall’analisi accurata del testo del decreto stesso e dell’allegato tecnico. Diverse le censure avanzate dal Consiglio di Stato tra le quali proprio lo stesso allegato, troppo corposo per costituire parte integrante del decreto; la disciplina di accesso e della consultazione da parte dei soggetti diversi dalle autorità e dai destinatari degli obblighi antiriciclaggio; le competenze delle Camere di Commercio; il Registro delle Imprese e il gestore del servizio informativo; la mancata presa in considerazione del Garante per la protezione dei dati personali al fine di portare ai minimi termini le informazioni richieste, per finire poi con il modus operandi per le decisioni in casi eccezionali di negazione all’accesso e le loro inopponibilità. Con la nota di trasmissione della relazione n. 11842 del 10 novembre scorso, il MEF ha di nuovo trasmesso lo schema di decreto e le relazioni modificate a seguito del parere interlocutorio del Consiglio di Stato superando di fatto ogni profilo di criticità cosi come indicato nel parere n. 1835 del 6 dicembre 2021, sullo schema di decreto in materia di dati relativi alla titolarità effettiva di imprese dotate di personalità giuridica, di persone giuridiche private, di trust produttivi di effetti giuridici rilevanti ai fini fiscali e di istituti giuridici affini al trust In merito all’allegato tecnico, considerato parte integrante nella prima stesura, l’amministrazione ha ritenuto opportuno eliminarlo nella nuova versione del decreto inserendo, al suo interno, le disposizioni prescrittive che erano previste precedentemente nell’allegato e prevedendo l’ausilio del gestore per la predisposizione di un idoneo sistema informatizzato che riguarda tutti gli adempimenti previsti nello schema del decreto. Accesso e consultazione La regolamentazione prevista dalla prima bozza del decreto appariva particolarmente disarmonica proprio nella regolamentazione dell’accesso da parte del “pubblico”. Il Consiglio di Stato ritiene ora che, nella nuova versione del decreto, l’amministrazione ha pienamente adempiuto ai suggerimenti prevedendo, nell’ambito di un procedimento telematico, l’ausilio del gestore per la predisposizione di un idoneo sistema informatizzato per tutti gli adempimenti previsti nello schema di decreto, sia con previsioni specifiche sia mediante il rinvio a specifiche convenzioni. L’amministrazione ha inoltre qualificato il diritto come accesso per tutti i soggetti individuati dal legislatore e dalla disciplina eurounitaria. Nello nuovo schema risulta chiaramente la distinzione tra identificazione dei richiedenti l’accesso e diritto all’accesso per la consultazione delle sezioni costituite all’interno del registro delle imprese. Risulta chiara anche la diversità di disciplina dell’accesso: da quello incondizionato, previe convenzioni, per alcune autorità a quello, per altre autorità, finalizzato al perseguimento delle proprie attribuzioni (art. 5); da quello finalizzato alla verifica della propria clientela per i soggetti obbligati, previo accreditamento ai fini della dimostrazione dell’appartenenza alla categoria (art. 6), a quello previa domanda del pubblico, nel senso di qualunque persona fisica, che è incondizionato rispetto all’accesso alla sezione autonoma, fino a quello di qualunque persona fisica o giuridica, ivi compresa quella portatrice di interessi diffusi, condizionato alla allegazione di un interesse giuridicamente rilevante rispetto all’accesso alla sezione speciale. Il procedimento Il Consiglio di Stato, con il provvedimento di marzo aveva rilevato l’assenza di una chiara attribuzione di competenze e funzioni e la presenza di una probabile commistione delle stesse tra Camera di Commercio e gestore. Commistione che risultava presente soprattutto per gli adempimenti disciplinati nello schema di regolamento, peggiorata dai richiami incrociati all’allegato: dalla comunicazione dei dati e informazioni sulla titolarità effettiva (articoli 3 e 4), all’accesso delle Autorità (art. 5), all’accreditamento e consultazione da parte dei soggetti obbligati (art. 6), alla consultazione da parte degli “altri soggetti” (art. 7). Sono state evidenziate quindi: - l’assenza di una precisa individuazione della competenza territoriale, in collegamento con il rispettivo ufficio del registro delle imprese; - la necessità di rinvenire una sicura attribuzione della potestà sanzionatoria in capo alle Camere di commercio, nel perimetro dell’attribuzione del potere regolamentare relativo agli obblighi di comunicazione dei dati; - la necessità di affermare la perentorietà dei termini per le comunicazioni. L’Amministrazione, con il nuovo schema di regolamento, si è adeguata riformulando i dubbi interpretativi segnalati. È ora chiaro il ruolo decisorio della Camera di Commercio e il ruolo secondario del gestore per i profili tecnici di supporto, tramite il costante richiamo del sistema informatico messo a disposizione dal gestore anche quando attiene al controllo delle autodichiarazioni. Nella nuova bozza di decreto (articoli 3 e 4) l’Amministrazione è riuscita a individuare le regole delle comunicazioni nel modello introdotto con la “Comunicazione unica per la nascita dell’impresa” dall’art. 9 del D.L. n. 7/2007, rimandando così ad un idoneo sistema informatico predisposto dal gestore, atteso che tale legge prevede la “via telematica”; ha rinviato a un successivo decreto l’approvazione del modello specifico per le comunicazioni di interesse del regolamento; ha richiamato la disciplina delle regole tecniche e delle specifiche tecniche del formato elettronico, già valevole per la comunicazione unica per la nascita dell’impresa; ha attribuito in maniera univoca la competenza alla Camera di Commercio, che dovrà effettuare i controlli anche con l’ausilio del sistema informatico predisposto dal gestore, sulle comunicazioni dei dati e delle informazioni resi mediante autodichiarazioni, oltre che ad effettuare l’accertamento, la contestazione e l’irrogazione delle sanzioni. In merito alla perentorietà dei termini per la comunicazione dei dati, il Consiglio di Stato ha rilevato che l’Amministrazione non lo ha chiarito all’interno del nuovo articolato cosa che viene ritenuta necessaria e trova fondamento nell’interpretazione sistematica dell’art. 21, comma 1, u.p. e comma 3, u.p., dove viene compresa l’omessa comunicazione di dati e informazioni concernenti la titolarità effettiva tra le omissioni di comunicazioni punite dall’art. 2630 c.c., in ragione della struttura della contravvenzione richiamata, la cui forma omissiva presuppone l’individuazione di un termine da parte del legislatore. Accesso da parte delle autorità Nella prima versione della bozza era presente un difetto di coordinamento nel decreto antiriciclaggio, tra l’art. 21, comma 5, lettera b), disposizione fondante il potere regolamentare, la quale rinvia alla sola lettera a) del comma 2, e gli elenchi delle Autorità previsti con più lettere nei commi 2 e 4, rispettivamente, per l’accesso verso le società e simili e verso trust e affini, dove gli elenchi sono più ampi. Secondo il Consiglio di Stato erano presenti: disposizioni prescrittive nell’allegato; la mancata considerazione di un profilo applicativo specifico rispetto all’ipotesi che l’accesso sia richiesto dalla autorità giudiziaria; un profilo di rilevante criticità rispetto alla richiesta di accesso proveniente dalle Autorità preposte al contrasto dell’evasione fiscale, posto che, sulla base della legge che fonda il potere regolamentare, sarebbe necessaria la specifica individuazione di modalità idonee ad assicurare l’accesso e la consultazione dei dati e delle informazioni sulla titolarità effettiva per i soli fini istituzionali. La nuova versione dell’art. 5 dello schema di decreto ha superato le criticità che erano state rilevate tramite la previsione di convenzioni finalizzate alla individuazione di uniformi modalità tecniche ed operative dell’accesso, dando ampiamente conto nella relazione delle ragioni di tale scelta prevedendo inoltre la stipula di una convenzione con il Ministero della Giustizia, quanto all’accesso dell’autorità giudiziaria, nonché l’attestazione con autodichiarazione dell’esistenza delle finalità previste dalla legge per l’accesso delle Autorità preposte al contrasto dell’evasione fiscale. Anche in materia di accreditamento è stata variata la durata dell’accreditamento prevista ora in due anni per l’esigenza di evitare che i soggetti accreditati, non aventi più i requisiti, continuino ad avere accesso ai dati e alle informazioni sulla titolarità effettiva quali soggetti obbligati. In merito all’accesso di qualunque persona fisica o giuridica le criticità all’epoca rilevate, le criticità sono state compiutamente risolte nell’art. 7 dello schema di decreto esaminato dove viene previsto che la richiesta di accesso alla sezione speciale dovrà essere presentata attraverso gli strumenti informatici forniti dal gestore, dovrà essere inoltre motivata rispetto ai presupposti richiesti dalla legge, per poi essere valutata dalla Camera di Commercio, la quale consentirà l’accesso o motiverà il diniego. Diritti di segreteria Anche le criticità riscontrate in merito diritti di segreteria sembrerebbero risolte. Se nel primo parere del Consiglio di Stato era stata segnalata una sostanziale assenza di una disciplina con effettiva portata attuativa, l’Amministrazione, sia pure con una disposizione attuativa nel corpo dell’art. 1 che ha per oggetto l’ambito di applicazione e le finalità del decreto, ha sostanzialmente adempiuto demandando ad un apposito decreto la fissazione delle modalità di rilascio di certificati e copie specificando inoltre gli adempimenti per i quali i diritti sono dovuti. La battuta di arresto accusata nella prima stesura della bozza del Decreto per la realizzazione del Registro dei titolari sembrerebbe cosi oltrepassata riattivando di fatto il percorso verso la corretta identificazione della clientela necessaria per garantire uno strumento fondamentale ai fini del contrasto al riciclaggio e della lotta al terrorismo, anche se il Registro probabilmente rappresenterà una mera guida nelle articolate fasi dell’adeguata verifica ai fini dell’identificazione dei titolari effettivi.