Appalti e subappalti: le novità del decreto PNRR

Introduzione del nuovo obbligo di trattamento economico complessivo a favore del personale impiegato negli appalti, estensione della responsabilità solidale anche alle forme di interposizione illecita di manodopera e obbligo di verifica di congruità di manodopera negli appalti edili. Sono queste altre tre importati novità introdotte dal D.L. n. 19/2024 recante “Ulteriori disposizioni urgenti per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)”. Trattamento economico dei lavoratori Il D.L. n. 19/2024 rafforza le misure di contrasto all'utilizzo irregolare degli appalti anche per quanto concerne le condizioni di lavoro. Difatti, all’interno dell’art. 29 del D.Lgs. n. 276/2003, viene aggiunto il comma 1-bis secondo cui, al personale impiegato nell'appalto di opere o di servizi e nell'eventuale subappalto, va riconosciuto un trattamento economico complessivo non inferiore a quello previsto dai contratti collettivi (nazionali o territoriali) maggiormente applicati “nel settore e per la zona il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l'attività oggetto dell'appalto”. Non si prevede, quindi, l’applicazione dell’intero contratto collettivo ma soltanto del relativo trattamento economico. Per come è stata impostata, questa previsione non pare entrare in conflitto col principio di libertà sindacale di cui all’art. 39 Cost. in quanto, come si può notare, non è diretta a estendere ex lege ed erga omnes l’efficacia dei contratti collettivi quanto, piuttosto, a indicare le condizioni economiche che l’appaltatore ed il subappaltatore deve applicare al personale impiegato nei lavori. A bene vedere, dunque, con tutti i distinguo e le cautele del caso, per gli appalti il legislatore adotta, di fatto, un nuovo e diverso parametro economico come riferimento rispetto a quanto già previsto dall’art. 51, del D.Lgs. n. 81/2015 che, anche ai fini della somministrazione di lavoro, fa invece riferimento ai “contratti collettivi nazionali, territoriali o aziendali stipulati da associazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e i contratti collettivi aziendali stipulati dalle loro rappresentanze sindacali aziendali ovvero dalla rappresentanza sindacale unitaria”. Differenze sono riscontrabili anche rispetto al Codice dei contratti pubblici. Difatti, l’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 fa riferimento all’obbligo, per le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, di indicare, nei bandi di gara o negli inviti, il contratto collettivo nazionale applicabile al personale dipendente impiegato nell’appalto o nella concessione, individuandolo tra i contratti in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente. In ogni caso, al di là dell’enigmatico significato di alcuni termini (cosa si intende per “zona”?) e in attesa degli auspicabili chiarimenti di prassi (per il momento l’INL, con la nota n. 521 del 13 marzo 2024, non ha fornito alcuna precisazione al riguardo), è indubbio che ci troviamo oggi d’avanti ad un nuovo obbligo che, dal 2 marzo 2024 (data di entrata in vigore del D.L. n. 19/2024) dovrebbe in qualche modo scoraggiare il facile ricorso, da parte dei committenti, all’utilizzo di appaltatori/subappaltatori che impiegano personale sottopagandolo (c.d. dumping contrattuale). Si fa presente che, in caso di accertata violazione di questo precetto, il personale ispettivo dell’INL potrà adottare, nei confronti del datore di lavoro debitore e del committente obbligato in solido, il provvedimento di diffida accertativa per crediti patrimoniali previsto dall’art. 12, del D.Lgs. n. 124/2004. Estensione della responsabilità solidale anche alle interposizioni illecite L’allargamento del perimetro relativo all’obbligazione solidale non si arresta. Difatti, dopo l’abbattimento del termine di decadenza biennale previsto per il recupero, da parte degli Istituti, dei contributi e premi (cfr. e INL nota n. 9943 del 19/11/2019 e da ultimo C. Cass. n. 38151/2022) e l’estensione della responsabilità a tutte le forme di decentramento produttivo (cfr. C. Cost. Sent. n. 254/2017 e INL Circ. n. 6/2018), il D.L. n. 19/2024 adesso rafforza ulteriormente le garanzie dei lavoratori prevedendo l’estensione delle garanzie anche alle fattispecie di interposizione illecita. Si rammenta che la responsabilità solidale che contraddistingue il contratto di appalto, prevede, in pratica che, se non paga il datore di lavoro (appaltatore o subappaltatore), paga chi di fatto si avvantaggia della prestazione dei lavoratori impiegati nell’appalto (committente). Si tratta di una sorta di “garanzia fidejussoria” prevista ex lege a favore dei crediti vantati dai lavoratori e dagli Istituti (INPS, INAIL ed eventualmente Cassa Edile). La disciplina di riferimento è rappresentata dall’art. 29, co. 2 del D.Lgs. n. 276/2003 secondo cui, in caso di appalto di opere o di servizi, il committente imprenditore o datore di lavoro è obbligato in solido con l'appaltatore, nonché con ciascuno degli eventuali subappaltatori al pagamento: a) dei trattamenti retributivi e previdenziali dei lavoratori impiegati nell’appalto; b) delle quote del trattamento di fine rapporto maturato dai lavoratori ivi impiegati, limitatamente al periodo di esecuzione del contratto stesso; c) dei premi assicurativi, anche in questo caso si tratta solo di quelli maturati nel corso del periodo d’esecuzione del contratto d’appalto; d) delle somme dovute a titolo di interesse sui debiti previdenziali. Restano, invece, escluse le somme dovute ad altro titolo (es. sanzioni amministrative, sanzioni civili, l'indennità sostitutiva delle ferie e dei permessi non goduti, risarcimento del danno da licenziamento illegittimo ex C. Cass. n. 27678/2018) di cui risponde il solo datore di lavoro responsabile dell’inadempimento. L’art. 29, co. 2 del recente D.L. n. 19/2024, emendando l’art. 29, co. 2, del D.Lgs. n. 276/2003, ha previsto, dunque, che a decorrere dal 2 marzo 2024 la responsabilità solidale retributiva e contributiva va estesa in capo all’utilizzatore anche in caso di: - utilizzazione illecita per somministrazione abusiva (art. 18, co. 2, D.Lgs. n. 276/2003); - appalto e di distacco illecito (art. 18, co. 5-bis, D.Lgs. n. 276/2003). Tale previsione appare tutt’altro che pleonastica. Difatti, si rammenta che la giurisprudenza aveva affermato come la catena di responsabilità solidale opera esclusivamente con riferimento alle ipotesi di appalto “lecito” (Cass. n. 3707/2009) e che, al contrario, essa non opera nei casi di interposizione illecita per pseudo-appalto, in quanto “solo sull’appaltante (o interponente) gravano gli obblighi in materia di trattamento economico e normativo scaturenti dal rapporto di lavoro nonché gli obblighi in materia di assicurazioni sociali, non potendosi configurare una (concorrente) responsabilità dell'appaltatore (o interposto) in virtù dell'apparenza del diritto e dell'apparente titolarità del rapporto di lavoro stante la specificità del suddetto rapporto e la rilevanza sociale degli interessi ad esso sottesi” (Cass. n. 22910/2006). Anche l’INL, per mezzo della Circ. n. 10/2018, nel solco tracciato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 254/2017, aveva fornito indicazioni al personale ispettivo secondo le quali, una volta accertato che in un appalto illecito la prestazione lavorativa viene resa in favore dell’utilizzatore (datore di lavoro di fatto), gli obblighi previdenziali ed assicurativi vanno ascritti per l’intero su quest’ultimo. Con la modifica introdotta dal D.L. n. 19/2024, quindi, la responsabilità solidale di che trattasi adesso non riguarda più soltanto le esternalizzazioni genuine ma anche quelle illecite. Verifica della congruità di manodopera negli appalti di lavori edili L’art. 29, commi da 10 a 13, del D.L. n. 19/2024 introduce un nuovo obbligo negli appalti. Più precisamente, la novella prevede che, dal 2 marzo 2024, in tutti gli appalti pubblici e privati aventi ad oggetto la realizzazione di lavori edili, prima di procedere al saldo finale dei lavori, il responsabile del progetto, negli appalti pubblici, e il committente, in quelli privati, hanno l’obbligo di verificare la congruità dell’incidenza della manodopera sull’opera complessiva ai sensi del Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali 25 giugno 2021, n. 143 (c.d. DURC di congruità). Tenuto conto anche di quanto riportato nell’Allegato X al D.Lgs. n. 81/2008, si precisa che rientrano nel settore edile tutte le attività, comprese quelle affini, direttamente e funzionalmente connesse all’attività resa dall’impresa affidataria dei lavori, per le quali trova applicazione la contrattazione collettiva edile, nazionale e territoriale, stipulata dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale. La verifica della congruità della manodopera impiegata viene effettuata in relazione agli indici minimi di congruità riferiti alle singole categorie di lavori, riportati nella tabella allegata all’Accordo collettivo del 10 settembre 2020, sottoscritto dalle organizzazioni più rappresentative per il settore edile. L’attestazione di congruità è rilasciata, entro dieci giorni dalla richiesta, dalla Cassa Edile/Edilcassa territorialmente competente. Qualora quest’obbligo non venga osservato sono previste le seguenti conseguenze: - negli appalti pubblici di valore complessivo pari o superiore a 150.000 euro, il versamento del SFL in assenza di esito positivo della verifica di congruità dell’impresa affidataria dei lavori (o in mancanza di previa regolarizzazione della posizione) è considerato dalla stazione appaltante ai fini della valutazione della performance del responsabile del progetto e l’esito dell’accertamento della violazione è comunicato all’ANAC anche ai fini dell’esercizio dei poteri ad essa attribuiti ai sensi dell'arti. 222, co. 3, lett. b), del codice dei contratti pubblici; - negli appalti privati di valore complessivo pari o superiore a 500.000 euro, in caso di versamento del SFL in assenza di esito positivo della verifica di congruità dell’impresa affidataria dei lavori (o in mancanza di previa regolarizzazione della posizione), si applica la sanzione amministrativa da euro 1.000 ad euro 5.000 a carico del committente. All’accertamento di queste violazioni e all’irrogazione, negli appalti privati, dell’eventuale sanzione amministrativa provvedono gli organi di vigilanza in materia di lavoro e di legislazione sociale, in base alle rispettive competenze, anche sulla base di segnalazioni di enti pubblici e privati.

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