In arrivo, ma solo nel 2024, la nuova mappa delle semplificazioni dei procedimenti amministrativi. Il progetto per disegnare i nuovi percorsi è partito nel 2021 e mostra sei possibili rotte, che devono essere tracciate sulla carta da uno o più decreti legislativi attuativi della “legge annuale sulla concorrenza per il 2021”, di recente approvata in Senato. Presumibilmente per l’inizio dell’estate del 2024, pertanto, le imprese italiane avranno i documenti normativi, ma per avere tutte le opzioni effettivamente percorribili ci vorrà ancora più tempo, calcolando il lasso necessario per l’adozione delle disposizioni regolamentari attuative e per la organizzazione degli uffici, che dovranno modificare processi e prassi operative. Che tipo di semplificazioni si prefigurano La strada della semplificazione è veramente lunga, complessa e tortuosa così come la stessa parola “semplificazione” è del tutto ambigua, fino a rasentare l’ingannevolezza, se non si precisa per chi si realizza e se non si precisa quale sia il parametro che viene reso più semplice. Per effetto della cosiddetta semplificazione, anche quella prefigurata dalla legge annuale sulla concorrenza per il 2021, il crocevia dei procedimenti prevede i seguenti sbocchi: 1) autorizzazione o, comunque, provvedimento finale espresso della pubblica amministrazione; 2) segnalazione certificata di inizio attività; 3) segnalazione certificata di inizio attività condizionata; 4) silenzio significativo, facente funzioni del provvedimento espresso; 5) comunicazione di inizio attività; 6) attività libera, non soggetta a comunicazioni/segnalazioni. Il problema, a questo proposito, è avere il catalogo dei singoli procedimenti sistemati in ciascuna casella. Questo è l’avvio e l’approdo della legge sulla concorrenza per il 2021, che si passa ad illustrare nella parte relativa alla revisione dei procedimenti amministrativi in funzione pro-concorrenziale. La legge, dunque, delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per procedere ad una nuova ricognizione dei regimi amministrativi delle attività private e alla loro semplificazione mediante eliminazione delle autorizzazioni e degli adempimenti non necessari. Sono previsti, spiegano i lavori parlamentari, criteri e principi generali volti, in gran parte, a: - tipizzare e individuare le attività private soggette ai diversi regimi; - semplificare i procedimenti relativi ai provvedimenti autorizzatori; - estendere l’ambito delle attività private liberamente esercitabili senza necessità di alcun adempimento, inclusa la mera comunicazione; - nonché digitalizzare le procedure. Gli obiettivi della semplificazione sono stati fatto propri dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), che prevede: - lo screening dei procedimenti amministrativi; - l’eliminazione delle autorizzazioni non giustificate da motivi imperativi di interesse generale; - l’estensione dei meccanismi di silenzio-assenso; - l’adozione degli strumenti di SCIA o della mera comunicazione. Cosa dovrà fare il governo in attuazione della legge delega In attuazione della legge delega, il Governo dovrà: - individuare l’elenco dei nuovi regimi amministrativi delle attività private; - semplificare e reingegnerizzare in digitale le relative procedure amministrative, con la finalità, di “stimolare il dinamismo concorrenziale”. Per regimi amministrativi, la citata disposizione richiama la segnalazione certificata di inizio attività (Scia), il silenzio assenso, il titolo espresso e la comunicazione preventiva. Se si considera che la Scia può avere una doppia configurazione (unica o condizionata) e se si aggiunge il caso in cui non bisogna fare nulla, le opzioni salgono a sei. Le autorizzazioni saranno l’extrema ratio, legittima solo se non discriminatoria, se giustificata da un motivo imperativo di interesse generale e se l’obiettivo perseguito non può essere conseguito tramite una misura meno restrittiva, in particolare in quanto un controllo a posteriori potrebbe risultare inefficace. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia europea il regime delle autorizzazioni può essere mantenuto: - nella sanità pubblica; - per la tutela dei consumatori, la salute degli animali e la protezione dell’ambiente urbano. La materia ha avuto un suo sviluppo con la tabella allegata al D.Lgs. n. 222/2016 (noto come “Scia 2”), che censisce 246 attività nei settori del commercio e delle attività assimilabili, dell'edilizia e dell'ambiente, per le quali la tabella indica il regime amministrativo applicabile (autorizzazione, silenzio assenso, Scia, Scia unica, Scia condizionata, comunicazione), l'eventuale concentrazione dei regimi e i riferimenti normativi. La legge delega in commento ora vincola il governo a completare quel lavoro e a: elencare le attività soggette ad autorizzazione; elencare le attività soggette a Scia (unica o condizionata), silenzio-assenso oppure al mero obbligo di comunicazione; eliminare i provvedimenti autorizzatori, gli adempimenti e le misure incidenti sulla libertà di iniziativa economica ritenuti non indispensabili; ridurre le fasi di qualsiasi procedimento svolto dagli uffici pubblici (anche la riorganizzazione è semplificazione); estendere l’ambito delle attività private liberamente esercitabili senza necessità di alcun adempimento, inclusa la mera comunicazione, da parte dei privati; arrivare a una digitalizzazione al 100%. Si vedrà nello sviluppo delle vicende della legge delega in commento, se la semplificazione annunciata manterrà le promesse. Effetti già visti delle precedenti semplificazioni Per come si è realizzata nelle vicende del diritto amministrativo italiano la semplificazione ha finora aperto la porta ai seguenti effetti: - diminuzione del carico di attività istruttoria per le pubbliche amministrazioni; - accollo al privato dei tempi e degli oneri istruttori connessi a dichiarazioni, segnalazioni, istanze e relativi costi; - aumento delle responsabilità dell’impresa connessa alle dichiarazioni e adempimenti istruttori - aumento del rischio giuridico dell’impresa a fronte di un titolo autodichiarato e sempre contestabile da controinteressati e dalle autorità; - aumento del carico di attività di controllo ex post da parte delle pubbliche amministrazioni. Chi trarrà vantaggio dalle semplificazioni? Valutare chi trae vantaggio della semplificazione è, pertanto, veramente difficile. Le pubbliche amministrazioni fanno meno istruttorie e provvedimenti finali, ma devono fare più controlli, misure correttive e sanzioni. Le imprese possono fare da loro stesse, ma si accollano spese e rischio giuridico nelle attestazioni che tutti i requisiti di legge sono di volta in volta integrati: ed è questo un rischio decisamente crescente quanto più generica, incerta e scritta male è la norma di riferimento, da applicarsi di volta in volta. La semplificazione più fruttuosa dovrebbe operare anche e soprattutto sul piano sostanziale e non solo sul piano delle procedure, ma decodificare i diritti amministrativi (edilizio, ambientale, sanitario, ecc., ecc.) è praticamente impossibile. È, in ogni caso, indubitabilmente semplicistico, se non radicalmente sbagliato, dire che le imprese ci guadagnano perché con la semplificazione si fa più in fretta, quando il risultato della celerità è un risultato farraginoso sotto il profilo della tenuta giuridica. In questo quadro si comprende bene che la semplificazione rischia solo di essere una manovra fiscale mascherata, che sposta costi dall’erario al privato.