PNRR come chiave di volta per accelerare e snellire le procedure amministrative

La necessità di rendere più semplici e più rapidi i procedimenti amministrativi ha portato all’introduzione di misure di semplificazione, alcune con efficacia temporale definita al 31 dicembre 2021 (D.L. n. 76/2020, decreto Semplificazioni) e successivamente, in linea con il recepimento delle Country Specific Recommendations inviate dalle istituzioni europee all’Italia, nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), in particolare nell’ambito della riforma della pubblica amministrazione. La semplificazione amministrativa è lo scopo alla base delle riforme abilitanti, introdotte al fine di rimuovere gli ostacoli amministrativi e procedurali che possono condizionare negativamente le attività economiche; a logiche di semplificazione sono inoltre ispirate le riforme settoriali contenute all’interno delle singole Missioni del PNRR. Gli obiettivi specifici dell’azione di semplificazione amministrativa indicati nel PNRR sono i seguenti: riduzione dei tempi per la gestione delle procedure; liberalizzazione, semplificazione, reingegnerizzazione e uniformazione delle procedure; digitalizzazione delle procedure per l’edilizia e attività produttive; misurazione della riduzione degli oneri e dei tempi dell’azione amministrativa. PNRR e governance amministrativa Il D.L. n. 77/2021, convertito in l. n. 108/2021 ha consentito di centrare un primo obiettivo del PNRR, cioè l’entrata in vigore della legislazione primaria sulla governance amministrativa di attuazione del medesimo PNRR entro il 31 dicembre 2021. Gli interventi recati dal D.L. n. 77/2021, diretti a velocizzare e snellire le procedure amministrative, sono articolati su tre livelli: alcune misure di semplificazione hanno carattere orizzontale e integrano le disposizioni introdotte dal D.L. n. 76/2020, in alcuni casi prolungando la durata degli interventi temporanei di semplificazione introdotti in quella sede; altre misure istituiscono procedure speciali per alcuni investimenti previsti dal PNRR; da ultimo, sono introdotte specifiche misure di semplificazione delle procedure amministrative per determinati settori (ad esempio le procedure per le fonti rinnovabili, l’efficienza energetica, il dissesto idrogeologico, l’installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica). La semplificazione dei singoli procedimenti amministrativi è peraltro prevista nel PNRR come un obiettivo di medio – lungo periodo (ulteriori misure sono state introdotte dal D.L. n. 121/2021, convertito in l. n. 156/2021 e dal D.L. n. 152/2021. Si segnala poi che nel disegno di legge sulla concorrenza, approvato dal Consiglio dei Ministri il 4 novembre 2021, sono previste ulteriori disposizioni per rafforzare la politica di semplificazione amministrativa, che includono - in particolare - due deleghe al Governo: una riguarda la revisione dei procedimenti amministrativi in funzione “pro-concorrenziale”, al fine di rimuovere gli oneri amministrativi non giustificati, l’altra è in materia di semplificazione dei controlli sulle attività economiche e per favorire la riduzione dei termini della comunicazione unica per la costituzione delle imprese. Semplificazione delle procedure amministrative La circolare n. 32/2021 di Assonime è dedicata essenzialmente a delineare l’assetto attuale delle misure introdotte per semplificare e accelerare le procedure amministrative. Vengono, innanzitutto, riportate le principali novità recate alla l. n. 241/1990 (non si tratta di revisioni complete della disciplina, ma del superamento di talune criticità mediante interventi specifici). Gli ambiti di intervento normativo, recati dai dd.ll. nn. 76/2020 e 77/2021 riguardano: Interventi sull’art. 2, l. n. 241/1990. In merito ai termini di conclusione del procedimentoè introdotta la necessità di individuare un termine espresso di conclusione per ogni procedimento amministrativo e, qualora esso non sia indicato, esso può variare da un minimo di 30 ad un massimo di 180 giorni. Le Pubbliche amministrazioni sono peraltro tenute ad un monitoraggio periodico del rispetto dei termini procedimentali e a pubblicare i risultati sul proprio sito istituzionale. L’art. 2, l. n. 241/1990 disciplina altresì le modalità di esercizio del potere sostitutivo, in caso di inerzia, della Pubblica amministrazione. Le misure introdotte sono dirette al (i) rafforzamento della trasparenza sui tempi dei procedimenti; (ii) introduzione della sanzione dell’inefficacia dei provvedimenti adottati in ritardo; (iii) potenziamento del potere sostitutivo della P.A., non solo a richiesta dell’interessato, ma anche d’ufficio (al superamento del termine di conclusione del procedimento), e con possibilità di affidare l’esercizio di tale potere ad una specifica unità organizzativa interna all’amministrazione procedente. Nel caso di mancata formulazione di pareri e proposte operano le disposizioni degli artt. 16 e 17-bis, l. n. 241/1990 , in base ai quali la decorrenza del termine per la comunicazione del parere obbliga l’Amministrazione a procedere indipendentemente dall’espressione del medesimo e – qualora il parere (o la proposta) debba essere resa da un’altra amministrazione rispetto a quella che ha il potere/dovere di adottare il provvedimento finale, quest’ultima elabora lo schema del provvedimento e lo invia all’amministrazione inerte per l’assenso/nulla osta. Tale procedura non si applica, tuttavia, in materia ambientale, paesaggistico-territoriale, tutela dei beni culturali e della salute dei cittadini; Rafforzamento del silenzio - assenso (art. 20, legge n. 241/1990) nei rapporti tra Pubblica Amministrazione e privati; l’art. 62 del D.L. n. 77/2021 ha introdotto il comma 2-bis all’art. 20 della l. n. 241/1990, in base al quale la P.A. è tenuta a rilasciare, a richiesta dell’interessato, un’attestazione circa l’avvenuto decorso dei termini del procedimento e pertanto, dell’accoglimento della domanda; in mancanza di riscontro, decorsi dieci giorni l’attestazione è sostituita da una dichiarazione del privato resa ai sensi dell’art. 47, D.P.R. n. 445/2000; Annullamento d’ufficio (art. 21-nonies, legge n. 241/1990); il D.L. n. 77/2021 ha ridotto da diciotto a dodici mesi il termine massimo, decorrente dall’adozione del provvedimento, previsto per l’annullamento d’ufficio; Procedimento amministrativo telematico (artt. 3-bis, 5, 8, l. n. 241/1990) che introduce il principio generale in base al quale le amministrazioni pubbliche “agiscono mediante strumenti informatici e telematici”, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e nei rapporti con i privati e introduce disposizioni dirette a generalizzare l’obbligo di indicazione del domicilio digitale; Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza (art. 10-bis e 21-octies, l. n. 241/1990); l’art. 12, D.L. n. 76/2020 ha introdotto misure dirette a rafforzare l’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi di rigetto, e peraltro il mancato invio della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento integra ora una causa di annullabilità del provvedimento medesimo; Autocertificazione (art. 18, Legge n. 241/1990), con le limitazioni del codice antimafia viene esteso a tutte le Pubbliche amministrazioni l’obbligo di adottare misure organizzative in materia di autocertificazione e presentazione di atti e documenti da parte dei cittadini; Riadozione del provvedimento annullato dal giudice (art. 21-decies, l. n. 241/1990, di nuova adozione). E’ previsto un procedimento semplificato, a istanza di parte, per la riadozione del provvedimento annullato dal giudice per vizi che riguardano un atto endoprocedimentale, ai fini del rilascio di un’autorizzazione o della valutazione di impatto ambientale; Procedura accelerata straordinaria a tempo determinato per la Conferenza dei servizi (art. 14-bis, l. n. 241/1990, con le modalità eccezionali stabilite dall’art. 123, D.L. n. 76/2020, e pertanto individuazione del termine perentorio di 60 (invece che novanta) giorni per tutte le amministrazioni partecipanti alla Conferenza per il rilascio delle proprie determinazioni e, qualora invece sia necessario procedere con la conferenza simultanea, entro 30 giorni dalla scadenza del termine per il rilascio delle determinazioni delle singole amministrazioni, l’amministrazione procedente convoca una riunione in modalità esclusivamente telematica con le amministrazioni coinvolte. Sono inoltre, nel caso di contratti pubblici “sottosoglia” e sopra soglia nel contesto emergenziale (artt. 1, 2, D.L. n. 76/2020) ridotti alla metà i termini e l’obbligo di rilasciare ulteriori atti di assenso. Procedure amministrative speciali La circolare di Assonime si occupa poi di illustrare le procedure amministrative speciali, declinate nell’art. 44 del D.L. n. 77/2021, per taluni progetti rientranti nel PNRR (specifiche opere ferroviarie e idrogeologiche, di cui all’Allegato IV del D.L. n. 77/2021), per le quali viene anche istituito un Comitato speciale nell’ambito del Consiglio superiore dei lavori pubblici. La procedura prevede un meccanismo di silenzio-assenso del Comitato speciale in merito al parere sul progetto di fattibilità tecnica ed economica delle opere recate nell’Allegato IV sopra richiamato. Nell’interesse di procedere rapidamente all’approvazione ed esecuzione di tali opere, sono previste procedure specifiche per la verifica preventiva dell’interesse archeologico e per la valutazione di impatto ambientale, oltre che in materia di conferenza di servizi e sulla conclusione della procedura e i conseguenti termini per indire la gara. Nell’art. 44 del D.L. n. 77/2021 è stato inoltre introdotto il comma 1-ter che, in merito ai sistemi di trasporto pubblico locale a impianti fissi, finanziati in tutto o in parte con risorse del PNRR, prevede che il parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici sia obbligatorio esclusivamente quando la componente “opere civili” sia di importo “pari o superiore” a 100 milioni di euro. Come anticipato, la circolare Assonime sottolinea l’importanza dell’art. 46 del D.L. n. 77/2021, nell’ottica di accelerare l’iter di approvazione dell’intervento infrastrutturale nel cui ambito interviene la procedura di dibattito pubblico. Tale istituto, disciplinato dall’art. 22 del Codice dei contratti pubblici, rappresenta – come richiamato dal Consiglio di Stato – uno strumento essenziale di coinvolgimento delle comunità locali nelle scelte di localizzazione e realizzazione delle grandi opere. Il DPCM n. 76/2018 ha stabilito soglie dimensionali e modalità di svolgimento della procedura, stabilendo poi che – per le opere “sotto soglia” – l’apertura del procedimento di dibattito pubblico è una facoltà per l’Amministrazione. Con il decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti n. 627/2020 è stata peraltro istituita la Commissione nazionale per il dibattito pubblico; tale organismo ha poi pubblicato, nello scorso mese di giugno, la Raccomandazione n. 1/2021, che contiene le linee guida sul dibattito pubblico e fornisce al riguardo diverse indicazioni per le amministrazioni procedenti. Il sopra richiamato art. 46 incentiva il procedimento di dibattito pubblico, in generale per tutti gli interventi finanziati dal PNRR e dal PNC (Piano Nazionale Complementare); il decreto ministeriale 12 novembre 2021, di attuazione dell’art. 46, ha confermato l’aumento delle ipotesi di obbligatorietà del dibattito pubblico, mediante una riduzione delle soglie per le quali esso deve essere attivato. L’art. 46 ha comunque previsto la riduzione dei termini alla metà per la durata del dibattito pubblico, relativamente agli interventi rientranti nell’Allegato IV , più volte richiamato, e comunque una durata massima di 45 giorni; al fine di preservare la tempestività della procedura, viene stabilito che la Commissione nazionale per il dibattito pubblico istituisca un elenco di soggetti in possesso di comprovata esperienza e competenza nella gestione dei processi partecipativi o nella gestione ed esecuzione di attività di programmazione e pianificazione in materia urbanistica e opere pubbliche, tra i quali verrà individuato il coordinatore del dibattito pubblico per le singole opere. Nella Raccomandazione n. 2/2021 del 15 settembre 2021 la Commissione ha precisato che nelle more della realizzazione dell’elenco si applicano le regole ordinarie per l’individuazione del coordinatore. La Commissione ha, peraltro, poteri sostitutivi in caso di inosservanza dello svolgimento del dibattito pubblico da parte delle Amministrazioni. Assonime descrive, infine, le linee guida per la redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica (PFTE), approvate dall’Assemblea generale del Consiglio superiore dei lavori pubblici il 29 luglio 2021. Si tratta di un documento importante in quanto il PFTE ha un ruolo centrale nella realizzazione delle Opere pubbliche. Le linee guida per la redazione del PTFE tengono conto di quanto previsto dall’articolo 23, commi 5 e 6 del Codice dei contratti pubblici in tema di contenuto essenziale del progetto e dal comma 13 dello stesso articolo 23 sull’utilizzo di metodi e strumenti elettronici, oltre che di quanto indicato dal D.L. n. 77/2021. Gli orientamenti contenuti nel documento sono stati redatti sulla base di cinque principi direttivi: - la semplificazione delle procedure finalizzate alla realizzazione di investimenti in tecnologie verdi e digitali, nonché in innovazione e ricerca; - la previsione di misure volte a garantire il rispetto dei criteri di responsabilità energetica e ambientale nell’affidamento dei contratti pubblici, in particolare attraverso la definizione di criteri ambientali minimi (CAM); - il ricorso ai contratti collettivi nazionali e territoriali dei lavoratori, stipulati dalle associazioni più rappresentative; - la previsione di misure per favorire l’inclusione delle piccole, medie e micro imprese nella fase di realizzazione dell’opera; - l’introduzione della digitalizzazione inerente ai processi relativi agli investimenti pubblici previsti dal PNRR e dal PNC. In sintesi, le linee guida si soffermano sulle due fasi principali del processo di programmazione e progettazione dell’opera: la definizione del cosa deve essere progettato e del come deve essere progettato, individuando gli elementi essenziali in un’ottica di promozione dello sviluppo sostenibile che deve riguardare l’intero ciclo di vita dell’opera. Conclusioni In conclusione, la circolare Assonime fornisce un quadro aggiornato dei profili amministrativi (in costante evoluzione mediante il contributo della prassi) della disciplina di attuazione del PNRR e di come sia fondamentale, a tale scopo - e più in generale per rendere maggiormente efficiente “a regime” il Paese - introdurre stabilmente semplificazioni e misure per il contenimento della durata dei procedimenti amministrativi, in tutti gli ambiti di interazione tra Pubblica amministrazione, privati cittadini e imprese.

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Assonime illustra alcune delle misure adottate nell'ultimo biennio per snellire ed accelerare le procedure amministrative in modo da favorire la realizzazione degli investimenti, con particolare riferimento alle iniziative in attuazione del PNRR

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