Con la circ. n. 11001/119/7(33) del 13 giugno 2022, al fine di approntare un adeguato contrasto alle infiltrazioni mafiose nell’ambito della realizzazione delle progettualità inerenti al Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza (PNRR), il Ministero dell’Interno ha diramato importanti istruzioni ai Prefetti con riferimento all’attività di un nuovo organismo preposto all’esame preventivo della gestione dei relativi fondi. Non è difficile prevedere, infatti, che l’enorme flusso di denaro assicurato all’Italia per il PNNR abbia già attirato l’attenzione della criminalità, organizzata e non, ed è prevedibile che, in prospettiva, detto interesse, sotto forme diverse, coinvolgerà tutte le forme di investimento previste nell’ambito del citato Piano. A conferma, può essere sufficiente richiamare quanto si è verificato per la gestione dei crediti connessi al recupero del patrimonio edilizio. Necessità della collaborazione infraistituzionale In via preliminare, va ricordato che, come principio generale, affinché l’azione di contrasto alle infiltrazioni mafiose sia adeguata ed efficiente, devono verificarsi diversi presupposti, tutti della medesima rilevanza, in quanto strettamente collegati tra di loro. Innanzitutto, tenuto conto che nella realizzazione del Piano sono coinvolti diversi attori istituzionali, è necessaria un’azione sia di gestione sia di controllo coordinata, evitando egoismi di differente natura. Va da sé che occorra che, unitamente alla velocità dei processi di realizzazione dei progetti, ci sia un controllo di carattere sostanziale e non formale. Se si facesse l’analisi delle grandi truffe (a titolo di esempio, si possono citare quelle all‘Unione europea e alla già menzionata gestione dei crediti), emergerebbe chiaramente che queste ultime e, comunque, la non corretta gestione dei fondi disponibili non sono state mai scoperte sulla base del controllo formale preventivo, ma solo a posteriori (e a scandaglio), allorquando sono stati effettuati controlli di merito. L’esperienza, quindi, deve guidare gli Organi preposti al controllo ad adottare processi e procedure differenti. Se è vero che il PNRR rappresenta “parte di una più ampia e ambiziosa strategia per l’ammodernamento del Paese” che mette a disposizione, a tal fine, le ingenti risorse destinate all’Italia nell’ambito del programma Next Generation EU (NGEU), alle quali si aggiungono quelle del Piano nazionale per gli investimenti complementari, è altrettanto vero che le finalità non possono legittimare controlli sporadici, successivi all’erogazione del denaro, scoordinati. Ed è in questo contesto che va inquadrata la pregevole circolare del Ministero dell’Interno, volta a “tutelare l’integrità delle suddette risorse, schermandole dalla possibile azione infiltrativa della criminalità organizzata”. Occorre dare atto che, già in passato, le iniziative non sono mancate e il quadro giuridico già dispone di strumenti idonei ad assicurare un contrasto immediato ed efficiente, senza per questo incidere sulla velocità di realizzazione del progetto. Non può essere, poi, neanche negato che alcune iniziative corruttive sono dettate dalla necessità di superare una burocrazia che, purtroppo, resta ancora imperante in tutti i processi autorizzativi (e non sono pochi), alcuni dei quali davvero inutili, almeno nell’ottica in cui sono stati previsti. Finalità del Gruppo Interforze Centrale Come si accennava in precedenza, non mancano strumenti di contrasto alle infiltrazioni mafiose, tanto d’aver indotto l’attivazione di una dedicata strategia di prevenzione, imperniata, a livello centrale, sulla costituzione, presso il Ministero dell’Interno, dell’Organismo permanente di analisi e monitoraggio sul rischio di infiltrazione nell’economia da parte della criminalità organizzata di tipo mafioso. Trattasi dell’ennesimo tentativo, di carattere temporaneo, che trova significativi precedenti costituiti da funzionari di tutte le forze di polizia che, a sua volta, va ad implementare un nuovo disegno organizzativo, basato sulle diverse professionalità e sulla collaborazione delle Istituzioni preposte ad assicurare la legalità del Paese. Su tali basi, com’è noto, è stato costituito a suo tempo il Gruppo Interforze Centrale (GIC), operante nell’ambito del medesimo Dicastero, che ha mutuato positive esperienze e funzioni dei precedenti gruppi interforze di coordinamento che hanno svolto nel recente passato attività di analisi e approfondimento per la prevenzione antimafia in diversi contesti di particolare rilevanza (EXPO 2015, ricostruzione post-sisma, TAV, ecc.). Probabilmente, la necessità di assicurare un contrasto efficiente alla criminalità organizzata ha potuto proliferare di una pluralità di Organismi, a livello centrale e periferico, che, se da un lato sono giustificati dalle finalità prefisse, dall’altro, non sempre risultano effettivamente utili, soprattutto nei casi in cui le collaborazioni non sono tempestive e trasparenti. In ogni caso, il nuovo Organismo permanente di analisi si affianca al GIC - e, quindi non alternativo - il quale svolge un fondamentale ruolo di raccordo con i diversi Gruppi Interforze Antimafia (GIA), costituiti presso ogni Prefettura, alla cui attività di prevenzione contribuiscono le articolazioni territoriali della Direzione Investigativa Antimafia (DIA). Come avverte la circolare del Ministero dell’Interno, anche per evitare possibili critiche, “il modello organizzativo-funzionale venutosi a configurare presenta caratteri osmotici che consentono la piena integrazione delle strutture, centrali e territoriali, e, conseguentemente, la condivisione e l’efficace circolarità del patrimonio informativo”. Il documento centra il vero problema, cioè quello della necessità di superare gli egoismi dei singoli Organismi, i quali, sia pure nell’intento di primeggiare nel contrasto alla criminalità, spesso preferiscono agire da soli anziché operare in modo coordinato. Non è certo questa la sede per analizzare la necessità di tanti reparti all’interno delle singole forze di polizia e nell’ambito del Ministero dell’Interno - quale Ente preposto ad assicurare l’ordine e la sicurezza pubblica (ROS, GICO, SCO, DIA, ecc.) - senza contare l’ordinaria azione svolta quotidianamente da ciascuna forza di polizia. D’altra parte, le condotte criminose sono talmente intrecciate che non è certo sempre possibile procedere a un riparto oggettivo. Attività del GIC Occorre premettere che il compito affidato alla nuova struttura presenta un carattere di analisi preventiva di natura amministrativa che viene svolta sulla base della documentazione antimafia e, in particolare, del suo strumento principe, rappresentato dalle informazioni prefettizie. Al riguardo, può essere sufficiente ricordare che il provvedimento di "interdittiva antimafia" determina una forma di incapacità ex lege, parziale e temporanea, che preclude al soggetto, sia esso persona fisica o giuridica, di avere rapporti con la Pubblica Amministrazione. Inoltre, il divieto di ottenere, da parte del soggetto colpito dall'interdittiva antimafia, contributi, finanziamenti e mutui agevolati ed altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati da parte dello Stato, di altri enti pubblici o delle Comunità Europee, per lo svolgimento di attività imprenditoriali, ricomprende anche l'impossibilità di percepire somme dovute a titolo di risarcimento del danno riconosciuto da giudicato formatosi dopo l'informativa. Va da sé che l'apprezzamento, ad esempio, delle situazioni indiziarie deve essere effettuato non in via atomistica, bensì sintetica e omnicomprensiva, secondo quel calibrato giudizio sintetico tratteggiato dalla giurisprudenza amministrativa: dalle valutazioni prefettizie deve desumersi, con ragionamento immune da illogicità ed improntato al sillogismo probabilistico tarato sul canone probatorio del "più probabile che non", il pericolo di condizionamento mafioso sulle scelte e gli indirizzi di impresa. Le pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici, anche costituiti in stazioni uniche appaltanti, gli enti e le aziende vigilati dallo Stato o da altro ente pubblico e le società o imprese comunque controllate dallo Stato o da altro ente pubblico nonché i concessionari di lavori o di servizi pubblici, devono acquisire la documentazione antimafia prima di stipulare, approvare o autorizzare i contratti e subcontratti relativi a lavori, servizi e forniture pubblici, ovvero prima di rilasciare o consentire i provvedimenti indicati. D’altra parte, l’informativa antimafia, per la sua natura cautelare e preventiva, non richiede la prova di un fatto ma solo la presenza di una serie di indizi in base ai quali non sia illogico o inattendibile ritenere la sussistenza di infiltrazioni o collegamenti con organizzazioni mafiose o di un condizionamento da parte di queste; ed è proprio in ragione di questa sua natura che gli elementi raccolti non vanno riguardati in modo atomistico ma nel loro insieme ed unitamente esplicitandosi in una valutazione nella quale ogni elemento acquista valenza nella sua connessione con gli altri, non con finalità di accertamento di responsabilità, ma di massima anticipazione dell'azione di prevenzione, rispetto alla quale risultano rilevanti anche fatti e vicende solo sintomatiche o indiziarie, al di là delle individuazioni delle responsabilità penali. Non è difficile, allora, comprendere la rilevanza della Banca Dati Nazionale Unica della Documentazione Antimafia (BDNA), la quale costituisce quel necessario apparato tecnologico destinato sia a canalizzare qualsivoglia richiesta di documentazione antimafia sia a restituire alla platea dei soggetti richiedenti gli esiti dei controlli avvenuti. Ancora una volta, allora, emerge chiaramente che il sistema può garantire gli auspicati concreti risultati soltanto se, da un lato, i menzionati documenti vengano inoltrati con tempestività, dall’altro se le informazioni siano complete e veritiere. D’altra parte, non è certamente ignoto che le organizzazioni si avvalgano di persone incensurate, spesso senza vincoli di parentela, per cui la neutralizzazione del rischio infiltrativo “postula” un mirato aggiornamento della BDNA, al fine di acquisire una “mappatura” degli operatori economici coinvolti nel ciclo realizzativo degli interventi inclusi nel perimetro del PNRR. Occorre dare atto che la circolare in diversi momenti, in modo esplicito o indirettamente, richiama l’attenzione sulla necessità della più “ampia collaborazione interistituzionale con le Amministrazioni centrali e territoriali interessate sia nella qualità di titolari dell’intervento, sia nella veste di soggetti attuatori”. A livello centrale si è già provveduto ad aggiornare il sistema informatico con l’inserimento di nuove “voci” appositamente dedicate al PNRR, ciascuna delle quali riferita o a singole fattispecie contrattuali per lavori, forniture e servizi (appalti, concessioni, cessioni, cottimi e altro) ovvero ai casi di erogazione di finanziamenti pubblici. Prescindendo dalle modalità di aggiornamento, va anche sottolineato che la circolare, dopo aver richiamato la rilevanza della comunicazione informatica, sollecita anche “una capillare attività di sensibilizzazione delle stazioni appaltanti affinché il tracciamento ai fini antimafia delle imprese e degli interventi afferenti al ciclo realizzativo del PNRR venga compiutamente realizzato, evitando possibili dispersioni del patrimonio informativo”. In tale con testo, ovviamente, un ruolo rilevante svolgono i prefetti sia in quanto rappresentanti le Governo a livello locale sia nel ruolo di coordinamento delle forze di polizia a livello provinciale. Essi, pertanto, sono necessariamente coinvolti a livello periferico in qualsiasi manifestazione di attuazione del PNNR anche per la corretta nuova procedura informatica. Il nuovo organismo, in conclusione, per effetto del tracciamento, mira ad assicurare il monitoraggio, con immediatezza, dell’eventuale adozione di provvedimenti di rigore nei confronti di quegli operatori economici coinvolti nell’attuazione degli interventi in questione per i quali siano emersi elementi che depongano per la sussistenza di un rischio infiltrativo. Va da se che le conseguenze negative derivanti da un eventuale esclusione degli operatori ritenuti coinvolti, direttamente o indirettamente, in associazioni criminali, organizzate o meno, devono essere sempre valutate tenendo conto dell’esercizio dei diritti di difesa. Non sfugge che il provvedimento di informativa antimafia si colloca in una prospettiva anticipatoria della difesa della legalità e allo stesso è riconosciuta dalla giurisprudenza natura "cautelare e preventiva", comportando un giudizio prognostico circa probabili sbocchi illegali della infiltrazione mafiosa. È stato riconosciuto dalla medesima giurisprudenza che il Prefetto possa valutare elementi "atipici", dai quali dedurre il pericolo di infiltrazione mafiosa, ipotesi che vuol dire annullare qualsivoglia efficacia alla legislazione antimafia e neutralizzare, in nome di una astratta e aprioristica concezione di legalità formale, proprio la sua decisiva finalità preventiva di contrasto alla mafia, finalità che, per usare le parole della Corte europea dei diritti dell'uomo della sentenza 23 febbraio 2017, consiste anzitutto nel “tenere il passo con il mutare delle circostanze” secondo una nozione di legittimità sostanziale. Come rilevato dal Consiglio di Stato, il mero decorso del tempo, di per sé solo, non implica la perdita del requisito dell'attualità del tentativo di infiltrazione mafiosa e la conseguente decadenza delle vicende descritte in un atto interdittivo, né l'inutilizzabilità di queste ultime quale materiale istruttorio per un nuovo provvedimento, donde l'irrilevanza della “risalenza” dei dati considerati ai fini della rimozione della disposta misura ostativa, occorrendo, piuttosto, che vi siano tanto fatti nuovi positivi quanto il loro consolidamento, così da far virare in modo irreversibile l'impresa dalla situazione negativa alla fuoriuscita definitiva dal cono d'ombra della mafiosità. È evidente che il momento in cui l'interdittiva è adottata non fotografa l'inizio della vicinanza della società agli ambienti della criminalità organizzata, che possono trovare la loro genesi anche in epoca di gran lunga antecedente.